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优化财政绩效评价机制 助力服务型政府

作者:华富鲁融(山东)工程技术咨询有限公司  来源:中国PPP投资网  发表时间:2020-01-09 11:12:08  浏览



目前,随着改革开放进入深水区,政府的职能开始转变,管理型政府转向以人为本的服务型政府,通过一系列行之有效的惠民政策出台,民众切实得到了前所未有的便利服务,尤其是对财政支出绩效评价的日益重视,给公共管理注入了旺盛的活力。因此,探讨财政支出绩效评价机制的构建过程也成为一道不可或缺的国民大餐。

一、政府财政绩效评价机制的产生

我们追根溯源,现代意义上的政府绩效评价制度发端和建立于20 世纪 60 年代,为提升效能,降低成本,美国会计总署率先建立以经济性、效率性、效果性和公平性的绩效评价体系,试图解决植根于传统机器大工业的官僚模式的弊端和政府管理的困境。从动因上来说,政府绩效评价的直接动力源自公民对政府信任度的持续下降。作为纳税人,公众有权监督税费流向;作为政府公共服务的接受者,公众具备评价的资格。当时,是美国民间机构率先公开考评政府绩效,进而促使美国政府主动开展绩效评价活动,并且强烈意识到社会公众与政府绩效存在较大的利益相关性,具有较强的评价动因。

上世纪 90 年代以来,国际上普遍存在一种现象,就是公民民主意识日益增强,政府绩效评价在对经济、效率及效益关注的同时,也更加重视公共服务质量和公民的满意度。这种背景下,西方国家开始引入了公民等外部评价主体。 进入 21 世纪,“各国政府都已经开始计划的更少,占有的更少,也管理的更少,并允许市场的边界不断扩展”。此种背景下,政府、市场和公众之间的关系更多地表现为公共服务的供应者与顾客之间的关系,加之随着社会的发展,催生了具有自主性、自律性以及中介性等特征的第三方评价组织,这些组织有效代表民意,与政府展开对话,由社会组织开展的第三方绩效评价应运而生。

绩效评价大致划分为体制内评价和体制外评价(或称第三方评价),第三方评价又分为委托第三方和独立第三方评价。它的基本特征是:评价者和被评价者不存在隶属或利益关联,评价过程独立操作,资料信息由评价研究者独立取得,与传统的政府部门负责组织开展的绩效评价相比,第三方评价更具有独立性。评估组织者是政府以外的独立机构。它既可以是受政府委托,也可以独立自发地组织绩效评价。与公众评价主体相比,第三方机构更具有专业性。“第三方”拥有自己专业的评估人才和评估技术,审时度势地选择合乎社会发展的评估导向,对评估活动作出整体规划;与普通企业相比,第三方绩效评价机构往往具有非营利性。第三方机构的宗旨是增进社会公共利益,其活动不以营利为目的;与一般的社会公众组织相比,第三方评价机构具有多样性的特点,不同类型的第三方机构对政府进行不同方面的绩效评价,建筑类、法律类、经济类等等分门别类,评价目标多种多样,评价方式也是各有千秋;与官方评价机构相比,第三方评价机构来自民间、面向民间、服务民间,不是政府的附属机构,其合法运作不受政府的干预,主要依靠社会捐助、会费和服务性收费获得维持日常运转。

二、服务型政府的内涵
党的十七大报告中明确指出要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。“服务型政府”的提出既是顺应社会主义市场经济建设下政府改革发展的必然趋向,又是我国加入 WTO,融入全球化进程的必然选择;既是我国经济社会协调发展的需要,也是我国政府自身发展的需要。从 SARS 危机到“三鹿”奶粉事件,均暴露出我国政府职能在公共服务方面的严重缺失,警示我们建立公共服务型政府的重要性。

“服务型政府”的内涵包括:

首先,“公民导向”的服务价值。政府本身并不制造财富,而是靠公民的赋税来支持运转,政府和公民的关系应该是代理与被代理的关系。“服务型政府”要求政府坚持“以人为本” 的价值导向,捍卫公民本位、社会本位、权利本位,其中核心价值是公民参与公共决策,实现民主,正如柯恩所说,“民主是一种社会管理体制,在该体制社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”。

再次,“顾客导向”的服务模式。政府不但权力有限、职能有限,而且责任也有限,政府只有做到有所不为,才能更好地集中精力做到有所为,保证服务的有效性。推崇“顾客”导向,政府既要聆听公众的声音,生产公众需要的产品,又要以提升公众满意度为行政目标之一,同时还要对“产品”承诺负责,接受公众的监督和投诉。

最后,公开透明的服务过程。透明的政府有助于“提高市场信息的精确性,增强市场主体的预见性以及降低社会交易成本”,也有助于接受公众的监督;同时,无论是从保护公民权利,还是从规范政府行为方面看,服务型政府都需要以法治作为路径,重结果和产出甚于重效率,旨在为社会公众提供有效服务。即使效率再高,履行职责的过程再规范,产出的不是社会发展所需要的就不能成为有效的政府。

三、服务型政府绩效型政府
服务型政府与绩效型政府是新公共运动下,从不同的角度重塑现代政府的范本。简单来说,服务型政府必然是以绩效为标尺的有效且有限的政府,亦可以认为,在公民导向下,服务型政府强调政府的人本理念,绩效型政府突出实现理念的途径,并强化在此过程中的核心元素:经济性、效率性、效果性和公平性。

绩效型政府强调系统的整合组织资源,以提升政府绩效为核心,以提高公共服务质量为目的,利用现代信息技术,促进政府与公民之间的沟通与交流,实现新的政府责任机制。绩效管理的推行,为公共产品的生产制定相应的绩效目标;建立有效的激励机制提升效率和积极性;建立反馈机制,对公共产品生产和推行过程进行控制,这些举措和路径与建设服务型政府不谋而合。 所以可以直接定位,服务型政府是以绩效管理为根本的,服务型政府的治理模式和治理理念,强调政府绩效评价的重要性,同时带来财政支出绩效评价机制的新变革。传统官本位理念指导下的政府绩效评价是改善政府自身管理的工具,评价结果往往不公布或者不完全公布,服务型政府坚持社会本位的价值取向,明确评价的根本目的在于促进政府管理水平和服务质量的提高,最终实现公共利益,评价内容、评价标准和绩效指标切实反映社会公众的愿望与利益需求,目标定位由内部控制转向外部问责,不同于传统模式下更多地着眼于对政府组织内部各要素的控制和监督。因此,服务型政府要求财政绩效评价机制侧重于外部取向,强化政府的公共责任,推动社会公众对政府绩效的监督,评估内容由工作导向转向职能导向。

我国传统政府的内部考评的显著特点,是将政府正在做的事情当作评价的中心内容,不关注所做事情是否属于政府职能范围,不关注是否取得了公众满意的效果;而服务型政府明确了政府职能的范围和重心,将其基本职能确定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大方面,尤其注重提高政府的社会管理和公共服务职能,要求评价以法定职责作为内容,形成职能导向;评估方式“规范化”、“自觉化”。服务型政府绩效目标的确立,赋予公共绩效管理以新的内涵,开创了公共管理的新局面,促使绩效评价向“规范化”、“自觉化”发展。

四、第三方评价推动服务型政府建设
从社会治理和效率角度,第三方评价有利于克服政府内部评价角色重叠的矛盾,过程公开透明,结果相对客观,并可有效整合资源,实现评价收益最大化。它的意义在于:一是直接影响政府行政模式和治理理念。突破官本位、权力本位的管理模式,促使政府制定的公共政策体现民意;二是推动政府职能转变。建构于传统体制基础上的政府职能,管理“缺位、错位、越位”普遍现象,第三方评价改变政府自身缺乏转变职能的动力机制,并通过不断的沟通和反馈,促使政府职能体系配置合理化、科学化;三是强化公民价值取向,开辟公民参政议政途径。具体来说,第三方评价推动服务型政府建设表现在:

1. 第三方绩效评价体现服务型政府的内涵导向
首先,第三方评价体现人本政府导向。人是建设服务型政府的出发点和归宿,人民群众是国家和社会的主人,是政府治理的主体而非客体。第三方评价拓宽了评价主体的范围。

其次,体现民主政府倾向。第三方的存在与发展本身即是民主政治下特有的现象,是公民社会健康成长的一个重要体现。第三方绩效评价为人民参政提供新的平台,并将产生示范和扩散效应,激发了公众参政、议政的热情,增强公民主人翁意识,夯实主权在民的公民心理基础,把政府命令权限制在最小的范围内,革除服从型、依附型政治文化的影响;同时,把政策透明度、维护社会公正、政府的回应性等作为绩效评价的重要指标,体现了民主政府的人本主义倾向。

再次,体现责任政府指向。政府要对其服务对象(公众)负责任,广 义上是指政府对公众的回应性,狭义上是指为所进行的公众服务承担相应的责任。第三方绩效评价根据绩效目标,对于社会公共服务进行分类评价,类似于顾客对“厂家”产品反馈,给予“质量检测报告”。

最后,体现法治政府要求。政府决策是不是与法律相冲突是评价焦点,反对非法决策、保障人民合法权益,独立于政府之外的第三方,更加公平客观地关注“法治”。同时尚存在的行政法律漏洞随着评价工作的展开而暴露出来,有利于法治建设的进一步完善。

2.第三方绩效评价弥补体制内评价局限与不足
体制内组织评价是世界各国政府绩效评价实践中最为常用的形式,它的优越性在于可控性较强、效率较高、易于获取第一手资料、对相关信息掌握充分等等。同时它也存在局限与不足:首先是评价组织独立性较差,下级政府在政治体系中处于被动地位,尽管有自己的利益诉求,但出于现实考虑,会调整自己的利益以适应上级政府的要求;其次专业性不足,虽然拥有行政资源,但比起专业评价机构,在绩效评价理论、方法上存在欠缺,科学性和有效性难以保证,往往评价质量不高,流于形式;第三,全面性不足。从某种程度上说,政府绩效评价是对政府施政“成绩单”的全面衡量,对政府进行公开化、透明化评价,而长期以来形成的“报喜不报忧”心理的影响,使得政府行政组织自我评价不可避免的会夸大成绩,或把问题归咎于客观原因,甚至隐瞒实情以逃避责任;第四,评价结果带有主观性偏差,“政府主导”的评价结果由于受到自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响,难免会与公众、企业的感受存在一定差距等等。

与此相反,第三方弥补体制内评价局限与不足。首先,由于第三方机构与政府无隶属关系和利益关系,评价过程不会受到被评价对象的干预,从根本上克服政府部门“既当运动员,又当裁判员”的矛盾,确保评价结果的独立性和客观性;其次,评价过程可以充分利用专业的优势,凭借客观公正的态度、专业的技术和扎实的政策分析能力,确保评价结果的科学性和有效性,同时可以传播先进的执政理念,使政府更加关注自身行政效能建设,集中资源,优化核心服务能力;再次,第三方组织在评价中形成强大的外部压力,可以促使政府对其职能及其职能行使方式进行反思;第四,透明、公开,开放性的评价过程既能让公众更好的参与评价过程、掌握评价的内容、理解评价的意义,又将评价者、评价制度和程序置于公众的监督之下,保证评价的参与度和公正度,面对第三方,公众更易表达自己真实的态度和诉求,第三方评价拥有更广泛的群众基础。

3. 第三方绩效评价可以改变地方政府之间竞争的动力模式
“在市场经济条件下,地方政府之间的竞争主要是围绕公共产品和服务进行。”“在资源能够自由流动的条件下,公共产品和服务提供过程同时也是地方政府间相互竞争的过程。”引入绩效竞争机制, 形成地方政府官员的绩效竞争的动力模式,通过公众直接考核来代替中央政府的间接考核;通过公共事务管理质量的考核来代替经济指标的考核,确保了地方政府的竞争不至于损害其他利益,尤其是损害本地民众的利益。

4. 第三方绩效评价实现社会主义“增量”民主
“中国民主的发展将是一种‘增量式’发展;中国的民主政治将在渐进发展中有所突破;增量民主的实质,是在不损害人民群众原有政治利益的前提下,最大限度地增加新的政治利益”。第三方组织评价政府绩效源于西方国家,以专业审计机构为主,各种民间组织评价不断兴起和发展,开拓了政府绩效评价的新时代。在我国,第三方评价尚处于探索阶段,却引起越来越多的公民、专家、媒体乃至政府的关注。它顺应“服务型政府”建设的潮流,挑战传统的官本位思想。第三方评价的兴起为公众提供了路径,对政府的服务进行评论,对政府的行为进行监控,形成外在压力,影响政府的决策,迫使政府改进服务,激活政府效能。颠覆传统自上而下的政府主导的改革与建设模式,彰显公众的主人翁地位,推动公民社会的成熟。基于民主是一个渐进的过程,并且依托经济、文化、传统等各种条件,通过社会评价的方式施加对政府政策的影响,就成了一种最可常规执行的公民政治参与方式”。

优化第三方评价机制,对服务型政府建设有促进作
近年来,借鉴西方国家的一些做法,我国积极推动地方政府绩效评价活动,形成三种模式:一是“自上而下”模式。由上级政府或部门将年度目标分解、落实到下级政府(部门)及工作岗位,对目标完成情况进行考核;二是“自下而上”模式。直接由群众评价政府机关的作风,出现所谓“万人评政府”活动;三是“准第三方”模式,委托专业机构进行评价。

事实上,立足于现实需要,政府在实践中正在不断优化第三方绩效评价机制,加强对第三方机构的管理和规范,使得评价结果更加客观公正,依托第三方评价结果的公布公开,被评价政府会对照不足,改进和提升绩效,不断纠偏,使之更加符合民意要求。

综上所述,切实转变政府职能,加快由“管理型政府”向“服务型政府”转变,对于构建社会主义和谐社会,具有十分重要的意义。全新的财政支出绩效评价机制会更加看重“民生问题”、公民的“满意度问题”等与服务型政府相一致的内容。发挥政府、公众、第三方评估主体组合拳的功能,才能确保政府财政支出绩效评价向科学化、专业化方向开展,同时助力服务型政府的建设,给人民带来更多的实惠和便利,实现国家的长治久安和社会的和快速发展。



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